Les États Pontificaux et les corps intermédiaires (Deuxième Partie)

18 novembre 2022, Dédicace des Basiliques de S. Pierre et S. Paul

Ambrogio Lorenzetti, Allégorie du Bon Gouvernement, Sala dei Nove del Palazzo Pubblico, Sienne

(Effets du Bon Gouvernement en ville et à la campagne, le murailles ouvert de Sienne entre ville et campagne)

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Du XIe au XIIIe siècles, on assiste à l'émergence généralisée d'autonomies communales, dont les statuts ont presque toujours eu le dessus sur les structures féodales. Il convient de rappeler que la tradition urbano-centrique de l'Italie n’a jamais disparu et que la densité des sièges épiscopaux, donc des villes, était particulièrement élevée en Italie centrale¹. Durant cette période, les Papes ne possédaient pas pleinement le contrôle du territoire. Cependant les Communes prospérèrent grâce à l’exercice d’une « autorité médiate par des communautés et institutions juridiques implantées localement et entretenant des relations très diversifiées avec le pouvoir central […], mais toujours dans une dimension bilatérale des rapports »². S’installe ainsi «un processus de reconstruction de la territorialité centrée sur la ville, n’ayant pas de termes de comparaison précis dans d’autres régions d’Europe»³.

L’engagement de Grégoire VII, la détermination d'Innocent III et de Boniface VIII, constituent des exemples significatifs de la consolidation de l’état ecclésiastique, «cependant les cités-Etats sont plutôt incorporées aux États régionaux qu’absorbées et transformées. Les structures juridiques et organisationnelles du territoire, des communautés de vallée, des petites villes, des seigneuries territoriales sont respectées par un pouvoir politique central qui a une attitude de constatation à l'égard des institutions siégeant sur le territoire, prend acte de leur existence, et en assume la tutelle (“le souverain tuteur”)»⁴. Dans le processus de renforcement des États régionaux, la géographie politique préexistante n'est pas bouleversée, mais elle est respectée. Une fonction fondamentale est reconnue, conforme au concept de souveraineté typique du Moyen Âge, qui cède de larges pouvoirs aux “corps intermédiaires” : « dans les États Pontificaux la territorialité des villes soumises (soumises mais encore et toujours capitales provinciales, aux compétences étendues dans les domaines juridictionnel et fiscal) conserve un poids très important, destiné à durer sous plusieurs aspects jusqu'à la fin de l'Ancien Régime »⁵.

En 1309 commence pour l'Église la période de la “captivité d'Avignon”. Les Papes en résidence forcée en Avignon doivent se soumettre à la pesante tutelle de la monarchie française. Dans les villes majeures de l'Italie papale, dans le sillage d'une pratique généralisée, certaines familles vont profiter de la situation. Les domaines pontificaux verront fleurir un nombre extraordinaire de Seigneuries qui, à divers titres, gouverneront des territoires de taille moyenne, s'improvisant despotes de province ou s’affichant, en quête de légitimité, feudataires du Saint-Siège. L'ère des Seigneuries fut marquée par l'exaspération de l'orgueil des cités hégémoniques. La fierté des Communes s'était propagée au cours des siècles précédents grâce à la tolérance des Pontifes. Désormais ces capitales aux vastes contés, qui avaient érigé des palais civiques austères sur leurs propres places et des clochers élancés pour leurs propres cathédrales, se sentaient capitales dans tous les sens du terme juste après l’Urbs, à laquelle elles reconnaissaient, dans le contexte temporel, une primauté davantage honorifique que factuelle.

En 1353, le cardinal Egidio d'Albornoz arriva sur les terres de l'Église comme légat et vicaire général d'Innocent IV. La tâche du Cardinal était de ramener à l'obéissance les villes et les institutions qui avaient excessivement abusé de l'éloignement des Papes. En l'espace de deux ans, le légat obtint l'extraordinaire résultat de faire reconnaitre la suprématie papale dans le Patrimoine toscan, dans le Duché de Spoleto et dans les Marches. Le grand mérite d’Albornoz, cause de son succès rapide fut « une attitude dépourvue de rigidité doctrinale. Il n'y avait pas de modèle fixe de subordination communale »⁶.

Au printemps 1357, le Cardinal voulut a promulgation des Constitutiones Aegidianae, « qui restèrent en vigueur, au moins en partie, dans les États de l'Église jusqu'en 1816 »⁷, et dont l'esprit était destiné à imprégner toutes les relations futures entre le pouvoir central et les institutions périphériques. Les Constitutiones codifièrent un modèle d'ordre administratif qui, à long terme, porta des fruits abondants ; le Cardinal ne voulut pas s'immiscer dans les diverses formes de gouvernement local qu'il rencontrait ; en l'absence d'interdictions ou de contre-indications précises, les différenciations, surtout si elles découlaient de traditions spécifiques, n'étaient pas perçues comme un obstacle à la consolidation de l'État.

A la lecture du texte, on constate que les « laudabiles et antique consuetudines »⁸ accompagnèrent la législation d’Albornoz, à condition qu'elles ne fussent pas « a jure prohibite »⁹. De même, les « statuta ordinamenta, decreta aut municipales leges »¹⁰ furent accueillies, à condition qu'elles ne fussent pas « contra libertatem ecclesiasticam vel contra constitutiones generales nostras »¹¹.

Le principe du respect des coutumes et des traditions locales était consacré, à condition qu'elles ne portent pas atteinte aux droits de l'Église.

En ce qui concerne l'organisation interne des Communes, il convient de noter qu'il est quasiment impossible de dresser un tableau unique de la situation dans les domaines pontificaux, précisément en vertu de la pratique décrite ci-dessus, car les réalités administratives, loin d'être imposées d'en haut, se forgèrent selon les caractéristiques géographiques et selon la répartition de la population. Elles varièrent en fonction des moments historiques ; il y eut des formes de démocratie directe, de gouvernement aristocratique, de participation mixte “bourgeoise” et noble, de législation “antimagnatizia” avec exclusion de la noblesse des magistratures ou, plus tard, avec la présence du podestat.

A partir du XIIIe siècle, les Arts, associations qui regroupaient les membres des métiers et défendaient leurs intérêts dans les domaines législatif et fiscal, prirent un pouvoir de plus en plus important¹². Le droit coutumier obtint sa codification au sein des sociétés communales par des réglementations qui protégeaient les différentes composantes sociales par le biais d’un système corporatif et veillaient aux intérêts de la population à travers une représentation territoriale capillaire¹³.

De nombreuses Communes, au XIVe siècle, étaient devenues des Seigneuries, en vertu desquelles un régime monocratique dirigé par une famille s’était instauré dans les villes et dans les territoires soumis. Dans ces cas également, l’Albornoz avait accepté le statu quo, se limitant à exiger des actes de soumission plus formels que réels. A la fin du XVème siècle, la poussée seigneuriale touche à sa fin et le Saint-Siège entame le long chapitre de la récupération des territoires inféodés. Les villes passent alors d’une domination exercée par l’intermédiaire du seigneur local à une dépendance directe du Siège romain par le status de villes immediate subiectae. Dans ce cas également, le pouvoir central, poursuivant une politique immuable, n'osa ni ne voulut assujettir les communautés de l'État, qui au cours des siècles avaient démontré une extraordinaire capacité d’autogouvernement, sans turbulences excessives¹⁴.

Avec les villes, le retour à la domination papale directe était convenu mais pas imposé ; dans le cas d'Urbino, on attendra pendant des décennies¹⁵. En même temps, le respect des coutumes et de l'autonomie était garanti, les lois locales protégées et le droit d'en promulguer de nouvelles accordé. Le droit de déterminer de manière autonome la composition de la classe dirigeante était reconnu, au moment de la dévolution et dans les années à venir¹⁶. La perspective était de laisser les grands centres continuer à exercer le rôle de capitale de leur territoire ; dans certains cas, le Saint-Siège alla jusqu'à accorder le maintien du titre d' “Etat”. Souvent cette reconnaissance dura jusqu'à la chute du pouvoir temporel des Papes, démontrant que l'ampleur des concessions n'était pas un impératif dicté par les contingences, mais une véritable ligne d'intervention¹⁷. On prenait acte de l'existence d'un ensemble d'États mineurs, dont la survie était garantie au sein d'une structure plus large, en échange on demandait aux bénéficiaires la reconnaissance d’un pouvoir temporel absolu : non pas au sens de l'absolutisme royal de l'époque moderne, celui des États protestants ou de la France de Louis XIV, mais plutôt au sens médiéval de la summa legibusque soluta potestas¹⁸ du Pontife. Un pouvoir par lequel le Gouvernant, voyant les choses d'en haut, doit administrer en vue du vrai bien commun et de ce fait n'est pas tenu par le respect pointilleux et légaliste de toute norme juridique. C’est en ce sens qu’il est absolu, au sens de absolutus (délié) de cette obligation. Il n'est pas soumis aux lois positives, mais les adapte et les corrige là où elles entravent le bien, il les applique précisément ad mentem legislatoris, trouvant dans la loi naturelle et révélée ou dans le droit coutumier les limites de son pouvoir royal.

Dans l'optique d'un “État d’États”, Rome n'était la ville dominante que pour son attrait spirituel et parce qu'elle était la résidence du souverain. Aucun cas similaire n’exista en Europe ni dans la République de Venise, ni dans l'État florentin ou dans le duché de Milan¹⁹.

Le pouvoir central se limita à envoyer des représentants dans la périphérie, mais garda toujours des sphères d'intervention distinctes, non seulement à l'égard des magistratures des villes, mais aussi à l'égard des pouvoirs religieux locaux. Là où le Pape envoyait des Cardinaux légats ou des Prélats gouverneurs, les chevauchements avec l'autorité épiscopale locale étaient toujours évités ; dans “l'État du Pape”, l'évêque avait des fonctions pastorales, tandis que les occupations temporelles étaient l'apanage des légats pontificaux²⁰.

Des pactes étaient conclus entre le pouvoir central et la périphérie, par lesquels les “gouverneurs” envoyés et les organes des villes collaboraient à la bonne gouvernance des affaires publiques, dans le respect mutuel de leurs rôles. Le “gouverneur” n'était pas un plénipotentiaire (les recours à la Sacrée Consulte ou à la Congrégation du Bon Gouvernement contre eux seront très fréquents)²¹ et les magistrats communaux n'étaient pas des oligarques despotiques. Au contraire une diarchie qui cherchait à être une garantie contre les excès et les abus se créait dans les capitales.

La liberté de la cité reposait sur des gouvernements locaux dont les membres étaient choisis, au gré des lieux et des époques, par les familles aristocratiques du territoire ou par l'ensemble de la population urbaine ayant le droit de cité, par les capitaines des arts ou par les trois catégories citées. Dans certains cas, le gouvernement local était confié aux plus fortunés, en excluant parfois la noblesse féodale, dans d'autres situations, ceux qui s'occupaient des “arts mécaniques” ou ceux qui pratiquaient l'agriculture sur leurs propres terres étaient également admis aux magistratures²².

Le modèle du patriciat urbain fut le plus largement diffusé : les magistrats étaient élus ou tirés au sort au sein d’un noyau de familles inscrites dans des registres spéciaux. Il constituait un corps ouvert et les nouvelles admissions étaient souvent cooptées selon un “ius proprium”, en complète autonomie par rapport au souverain, qui se bornait souvent à ratifier les normes des Statuts civiques. Les associations de métiers étaient représentées dans les conseils, tout comme les communautés des contés qui continuaient à avoir leur mot à dire. En cas d'événements extraordinaires, les chefs des ordres religieux, étaient consultés pour leur sagesse et leur expérience²³.

Grâce à cette souplesse, le Saint-Siège, au cours de deux siècles (XV-XVI), réussit une entreprise apparemment désespérée : la récupération d'un territoire soumis à des cités indomptées. Ce projet était certainement plus difficile qu'ailleurs, puisque l'autorité centrale manquait de continuité dynastique et de projets familiaux, la papauté étant une charge élective, parce que le Pontife possédait une cour, la Curie Romaine, cosmopolite et variée et parce que le souverain, facteur extrêmement important, ne disposait pas « in toto, comme dans les États protestants, du patrimoine ecclésiastique »²⁴. Ce dernier était soumis à des normes coutumières stratifiées qui dépendaient d’une forêt d'institutions propriétaires, allant des confréries aux ordres religieux, des mensae épiscopales aux bénéfices paroissiaux, des canonicats aux chapellenies. Il était donc impossible, si tant est qu'on y ait pensé, d'orienter l'exploitation économique de ce capital vers le renforcement du sommet de l'État, comme ce fut le cas à l'époque moderne chez les princes protestants, qui après avoir confisqué les biens ecclésiastiques les géraient de manière autocratique.

Plus le travail s’annonçait difficile, plus la patience et la prévoyance des Papes se révélèrent fructueuses : les actions de force, qui auraient affaibli et épuisé ces villes, épine dorsale e richesse de l'État, furent limitées ou pratiquement interdites : l’autodétermination locale fut privilégiée. Conscient que personne ne pouvait mieux administrer un territoire s’étendant des marais Pontins à ceux de Ferrare, des forêts de la Tuscia aux collines fertiles des Marches, du Bénévent à Avignon, le pouvoir central laissa une large place aux forces locales qui avaient prospéré sur la base de rapports et de coutumes pluriséculaires.

Ce soin apporté au traitement de leurs sujets entraina une saison de richesse et de prospérité, au cours de laquelle les avantages pour les gouvernants et les gouvernés se multiplièrent. Montaigne, Montesquieu, Goethe s'émerveillèrent de la densité du réseau urbain des provinces pontificales. Celui-ci comptait plus de cent villes, dont la moitié avec un évêché antérieur à l'an 1000 et la présence d'une “deuxième ville” comme Bologne. On relevait l'autosuffisance des collectivités locales « en termes de structures d’assistance et de sauvegarde sociale : hôpitaux, œuvres pieuses et caritatives, monts de piété et frumentari, annona [...], d’activités liées à l'échange et à la distribution de biens (foires et marchés), [...] des gestions de grande importance dans l'économie agricole (possession en commun, domaines collectifs). Que l’on pense aussi aux activités liées à la gouvernance hydrologique des territoires comme par exemple la réglementation des eaux intérieures dans les régions de Ferrare et de Bologne »²⁵.

Ce système de gouvernement a permis une vivacité culturelle des villes visible encore aujourd’hui, que l’on pense aux productions artistiques de la période médiévale et de la Renaissance, du baroque et du XVIIIe siècle. La floraison de théâtres et de tribunaux, de musées et de bibliothèques, d'académies littéraires et scientifiques, de collections publiques et privées témoigne d'une opulence passée. De même, la réalité provinciale constituait, pour l'administration centrale, un réservoir de juristes, formés dans certaines des plus anciennes universités, l'État n’en comptant pas moins de huit : Ferrare, Bologne, Pérouse, Fermo, Camerino, Urbino, Macerata, et bien sûr, la Capitale.

Un paysage où l'identité d'un territoire était liée à une capitale, à laquelle même les habitants des campagnes les plus reculées s'identifiaient, où les limites des réalités administratives n'étaient guère plus que provinciales, où les villes immediate subiectae, si fières d'un glorieux passé, ne devait obéissance qu'au Pape.

La Révolution française avec ses idées d'étatisme transalpin sapa l'ancien système et l'ère ultérieure de la soi-disant “Restauration”, ne fut pas capable de reproposer - certes avec les adaptations qui se rendaient nécessaires aux circonstances changées - l’esprit de la souveranité médiate et des autonomies médiévales. Même dans les Etats Pontificaux l’historien avisé a du mal à cerner une volonté ferme de reconstruire ce tissus qui avait porté tant de paix et prospérité dans le passé. On poursuivit plutôt, quoique timidement, un modèle de “modernisation administrative”  qui regardait peut-être trop aux pressions européennes et trop peu à la vielle tradition d’équilibre entre centre et périphérie. Et cela à cause aussi d’une certaine sujétion culturelle du monde catholique envers quelques idées des “Lumières”. Cependant, rien de comparable à la tempête idéologique de l’époque de l’unification qui frappa avec férocité les États Pontificaux en bouleversant l’organisation pluriséculaire de son territoire.

En 1832 le Cardinal Tommaso Bernetti écrivait: « Toutes les instances et controverses relatives aux changements territoriaux concernant les agrégations ou les séparations de communautés [...] seront résolues par les délégués respectifs [...] après avoir exploré le vœu des populations concernées »²⁶. Quelques années plus tard, suite à l'unification de l'Italie, démontrant cet esprit centralisateur si cher aux gouvernements d'inspiration révolutionnaire, les provinces de Frosinone, Velletri, Civitavecchia, Orvieto, Viterbo, Camerino, Rieti, Fermo, Spoleto furent supprimées au mépris des protestations de la population.

Pour le soi-disant “État moderne”, l’idée conçue sur un coin de table l’emporta sur la réalité, et des territoires connexes furent démembrés et des paysages différents unifiés, dans le mythe, partagé uniquement par les cartographes, de dessiner des régions inexistantes²⁷.

A suivre.

1 G.M. VARANINI, L’organizzazione del territorio in Italia: aspetti e problemi, dans La Società Medievale, sous la direction de S. Collodo e G. Pinto, Bologna 1999, pp. 135 e ss.

2 Ibidem, p. 161.

3 Ibidem, p. 162.

4 Ibidem, p. 168.

5 Ibidem, p. 169.

6 D. Waley, Lo stato papale dal periodo feudale a Martino V, cit., p. 295.

7 E. Saracco Previdi, Descriptio Marchiae .Anconitanae, Dep. di Storia patria per le Marche, Ancona 2000, p. XXI; pour l’oeuvre du Cardinal d’Albornoz cf. aussi P. Colliva, Il Cardinale Albornoz, lo stato della Chiesa, le Constitutiones Aegidianae (1353-1357), con in appendice il testo volgare delle costituzioni di Fano dal ms Vat. Lat. 3939, Bologna 1977.

8 P. Sella, Costituzioni Egidiane dell’anno MCCCLVII, Roma 1912, pp. 233 e ss.

9 Ibidem.

10 Ibidem, et pp. 84 e ss.

11 Ibidem. Pour un approfondissement de la question voir Colliva, op. cit.

12 J.C. Maire Vigueur, Comuni e Signorìe in Umbria, Marche, Lazio, in Storia d’Italia, cit., I comuni nel periodo consolare e podestarile, pp.383 ss.

13 Ibidem, pp. 383-384.

14 B. G. Zenobi, “Le ben regolate città”, modelli politici nel governo delle periferie pontificie in età moderna, Roma 1994, pp.14-16 e 45-49.

15 La devolution du Duché d’Urbin se fera seulement en 1631. Cfr. Zenobi, cit., p. 95.

16 Ivi, p. 238.

17 Que l’on pense au cas de Camerino auquel même après la dévolution du Duché et le passage à Siège de Delegation Pontificale fut reconnu le titre d’ État, Ville et Duché, P. Savini, Storia della Città di Camerino, Camerino 1895, passim. L’usage de cette formule est très fréquent dans les documents d’archive de la ville et dans l’usage générale au moins jusqu’à la Révolution Française, après l’époque de la Restauration les mentions se font plus rares.

18 Voir aussi R. de Mattei, La sovranità necessaria. Riflessioni sulla crisi dello Stato moderno, Roma 2001.

19 B. G. Zenobi, op. cit, p. 6.

20 “Salvo temporanee e rarissime supplenze interinali o speciali attribuzioni di poteri commissariali affidati eccezionalmente ai titolari del governo spirituale delle diocesi (...) immediatamente reperibili (..) e ben informati degli affari locali”. Ivi, p. 6.

21 Ibidem, pp. 47-48.

22 Ibidem, pp.197 e ss.

23 P. Savini, op. cit., p. 180.

24 B. G. Zenobi, Le ben regolate città, cit., p. 51.

25 Ivi, p. 7.

26 Editto del Cardinale Tommaso Bernetti “Disposizioni sull’organizzazione amministrativa delle provincie", Roma 1831, nella stamperia della Rev.da Camera Apostolica, titolo I, 4.

27 Osservazioni interessanti in proposito provengono anche da altri punti di vista, cfr. R. Volpi, Le regioni introvabili, centralizzazione e regionalizzazione dello Stato Pontificio, Bologna 1983.